Il raccordo tra TUSP e CCII nei piani di risanamento nelle società partecipate

La rilevanza dei piani di prevenzione dei rischi nella redazione dei piani di risanamento delle società a partecipazione pubblica

Pasquale Russiello

La crescita del ricorso a strumenti di risanamento previsti nel Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza d.lgs. 14/2019 (“CCII”) delle società a partecipazione pubblica evidenzia la necessità di un raccordo tra gli obblighi previsti dal Testo Unico in materia di Società a Partecipazione Pubblica d.lgs. 175/2016 (“TUSP”) e le modalità di predisposizione della documentazione propedeutica all’adozione delle soluzioni prescelte dal CCII.

Il presente contributo riguarda le società partecipate, dirette o indirette, che danno corso agli strumenti di mitigazione della crisi CCII e la necessità che i piani redatti a supporto delle procedure, contemplino con un adeguato livello di dettaglio le prescrizioni di cui agli artt. 6¹, 14 e seguenti del TUSP.

La disciplina speciale del TUSP non deroga al CCII, ma lo anticipa

Come chiarito dall’Osservatorio Enti Pubblici e Società Partecipate del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili nel documento “La crisi nelle società pubbliche, tra TUSP e CCII” , il TUSP e il CCII si pongono in un rapporto di specie a genere: la disciplina speciale del TUSP non deroga a quella generale del CCII, ma la integra, limitandosi a imporre presidi aggiuntivi e anticipatori rispetto a quelli che il CCII richiede per tutte le società.

Ne consegue che, per le società a partecipazione pubblica, la disciplina compiuta in materia di crisi si ottiene combinando le norme speciali del TUSP con quelle generali del CCII. La specialità del TUSP prevale, mentre nei casi non regolati prevale, in via residuale, la norma generale.

I piani di risanamento predisposti ai sensi del CCII, per rispettare il requisito di “adeguatezza” richiesto dall’art. 14, comma 2 del TUSP², devono pertanto contemplare tutte le indicazioni e prescrizioni ivi previste.

L’art. 6, comma 2 TUSP come obbligo anticipatorio rispetto all’art. 2086 c.c.

L’art. 6, comma 2 del TUSP impone alle società a controllo pubblico di predisporre ‘’specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale’’ (“Programmi 6.2”) e di informarne l’assemblea nell’ambito della relazione sul governo societario.

Questa prescrizione ha tre caratteristiche che la distinguono dall’obbligo generale di assetti adeguati previsto dall’art. 2086 c.c. e ripreso dall’art. 3, comma 2 del CCII:

• Funzione predittiva. Mentre l’art. 2086 c.c. funzionalizza gli assetti alla rilevazione della crisi quando questa ‘’rischia’’ di emergere, l’art. 6, comma 2 TUSP mira alla valutazione ex ante del rischio di crisi, cioè alla verifica di tutti i possibili fattori che possono condurre la società in uno stato di crisi, segnalando con un meccanismo di early warning la probabilità che la crisi si verifichi in futuro. Il programma opera, dunque, in una fase sistematicamente anteriore rispetto al trigger che attiva gli obblighi dell’art. 2086 c.c..
• Specificità. Gli assetti organizzativi non hanno una configurazione strutturata e definitiva, il TUSP richiede invece un programma esplicito e dedicato, strutturato, con contenuto predeterminato e rivolto specificamente alla valutazione probabilistica del rischio di crisi.
• Periodicità e pubblicità. Il programma è parte integrante della relazione annuale sul governo societario, pubblicata contestualmente al bilancio d’esercizio. Non è un documento interno ad uso degli amministratori: è un atto di accountability verso i soci pubblici, verso i creditori e, in ultima istanza, verso la Corte dei Conti.

L’art. 6, co. 2 del TUSP ha, dunque, anticipato le disposizioni del CCII e oggi rappresenta ‘’una specifica declinazione, per le società a controllo pubblico, dell’obbligo di dotarsi di assetti adeguati in funzione proattiva e reattiva rispetto alla crisi e al relativo rischio’’.

Il Programma di valutazione del rischio, pertanto, ‘’ben può configurarsi quale misura organizzativa adeguata ai sensi dell’art. 3 del CCII nelle società a controllo pubblico’’. Per le società a controllo pubblico, l’ art. 6, comma 2 TUSP può essere definito come la declinazione specifica e rafforzata dell’obbligo generale di assetti adeguati.

La redazione e l’attestazione di un piano di risanamento per una partecipata pubblica dovrebbe tenere nell’opportuna considerazione questo aspetto sia per le valutazioni afferenti la fattibilità che per la presenza di possibili vincoli specifici potenzialmente impattanti sulla legittimità degli interventi previsti.

Metodologia di adozione dei Programmi 6.2 e la loro rilevanza nel piano

Il documento CNDCEC del giugno 2023 ridefinisce quanto già prodotto dal MEF nel 2021 allorquando furono fornite alcune indicazioni sul programma di valutazione del rischio di crisi aziendale, indicando il contenuto minimo che il Programma deve garantire, muovendo dalla matrice comune dell’art. 3, comma 3 e 4 del CCII. In sintesi, il Programma 6.2 consente di rilevare:

• I segnali di allerta previsti dall’art. 3, comma 4 del CCII (debiti per retribuzioni scaduti, debiti verso fornitori scaduti, esposizioni bancarie scadute o fuori fido, soglie di allerta verso creditori pubblici istituzionali);
• Eventuali squilibri economico-finanziari, valutando il margine operativo lordo e i flussi al servizio del debito in un’ottica di andamento inerziale delle attività;
• Eventuali squilibri patrimoniali, verificando che il patrimonio netto³ sia superiore al minimo legale;
• La sostenibilità del debito per i dodici mesi successivi attraverso il calcolo del Debt Service Coverage Ratio (DSCR) a 12 mesi;
• Le prospettive di continuità aziendale per almeno i dodici mesi successivi, in conformità ai principi OIC 11 e ISA 570 e, in caso di emersione dei primi segnali di crisi, prevedere l’adozione della lista di controllo particolareggiata e lo svolgimento dei test pratici per la verifica della ragionevole perseguibilità del risanamento di cui all’art. 13, comma 2 del CCII.

Il percorso suindicato si ritiene rivesta una rilevanza sostanziale ai fini della corretta impostazione e riuscita di un piano di risanamento predisposto per una società a controllo pubblico, sia esso un piano attestato ex art. 56 CCII, un accordo di ristrutturazione, un concordato preventivo in continuità o qualsiasi altra forma prevista dal CCII, in quanto ai fini della verifica della qualità del Programma 6.2 occorre poter dimostrare l’effettiva operatività ed efficacia degli strumenti di monitoraggio, e che pertanto le conclusioni raggiunte e le misure proposte nel piano siano coerenti con il quadro di contesto accuratamente diagnosticato e condiviso con gli organi competenti.

L’obbligo di rappresentazione nel piano

Il raccordo tra i Programmi 6.2 e i piani di risanamento ex CCII, più che una questione di completezza procedurale, appare dunque un requisito di ammissibilità sostanziale dei piani stessi.

L’art. 14, comma 4 del TUSP⁴ richiede infatti che, ‘’laddove il piano preveda misure di ripianamento delle perdite a carico del socio pubblico’’, esso comprovi la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività svolte. Il termine comprovare evoca la necessità di un’analisi storica e proiezioni adeguatamente suffragate da stress test atte a dimostrare, non affermare, la credibile possibilità di risanamento aziendale.

Tale dimostrazione non può prescindere dalle rilevazioni periodiche e dalle informazioni raccolte nell’ambito del Programma 6.2, in cui dev’essere stato registrato il progressivo deterioramento degli indicatori, segnalando l’avvicinarsi della soglia critica.

I provvedimenti adottati a seguito di tali rilevazioni e le misure tempestive poste in essere, rappresenteranno la ‘’spalla’’ gestionale del piano, definendo il perimetro su cui vanno sviluppate e dimostrate le concrete prospettive di risanamento.

Il limite triennale per il riequilibrio nella continuità diretta

L’art. 14, comma 5 del TUSP introduce un vincolo temporale specifico per le società partecipate che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi o abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali: il piano di risanamento deve ’’contemplare il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni’’.

Questo limite triennale è un vincolo speciale da considerare in sede di redazione del piano CCII, qualunque sia lo strumento adottato. Sebbene per gli strumenti CCII ordinari l’orizzonte del piano è tipicamente quinquennale e può essere esteso per giustificati motivi (cfr. Principi di Attestazione ODCEC, § 6.5.11), per le partecipate nelle condizioni descritte dall’art. 14, comma 5 TUSP, il termine massimo di tre anni appare perentorio.

Il superamento di tale limite triennale si ritiene richieda una dimostrazione delle ragioni economiche analiticamente documentate e accompagnate da un’adeguata analisi di sensitività.

In concreto, per giustificare un orizzonte di risanamento superiore al triennio in una partecipata soggetta all’art. 14, comma 5 TUSP, il piano deve:

• Dimostrare la coerenza del timing rispetto alla natura del business e la complessità delle misure da adottare. Per una società che gestisce infrastrutture a lungo ciclo di vita (reti idriche, patrimonio immobiliare, impianti di trattamento), un orizzonte di risanamento più ampio può essere giustificato dalla natura degli investimenti necessari. Per una società di servizi a basso capitale fisso, la stessa giustificazione appare sicuramente più complessa.
• Ottenere il riconoscimento esplicito dell’attestatore, il quale deve non solo certificare la fattibilità del piano ma anche motivare specificamente l’adeguatezza dell’orizzonte temporale esteso rispetto a quanto indicato nell’art. 14, comma 5 TUSP, indicando concrete motivazioni afferenti le condizioni di partenza e le specifiche peculiarità del settore.
• Individuare meccanismi di salvaguardia se alla fine del terzo anno l’equilibrio finanziario non è ancora raggiunto, per cui le previsioni deliberate non risultano verificate, il piano deve indicare quali iniziative contingenti verranno adottate automaticamente per evitare il deterioramento ulteriore della posizione finanziaria.

La catena di controllo dei piani di risanamento e delle comunicazioni

Il quadro normativo prevede un sistema di controlli multilivello e di condivisione dei piani di risanamento che opera in via preventiva rispetto all’iter previsto dal CCII. Segnatamente, prima dell’adozione di uno degli strumenti di prevenzione della crisi CCII adottati da una società partecipata, occorre procedere con:

• Verifica del piano. L’ente socio, ricevuto il piano di risanamento, ne verifica la conformità ai requisiti del TUSP ed esprime una valutazione motivata sulla sua sostenibilità.
• Trasmissione alla Corte dei Conti. Nei casi di società in perdita reiterata triennale con interventi di soccorso finanziario del socio pubblico, il piano approvato deve essere comunicato alla Corte dei Conti con le modalità previste dall’art. 5 TUSP.
• Aggiornamento sulla piattaforma MEF ex art. 20 TUSP. Una volta approvato, il piano di risanamento richiede l’aggiornamento della ricognizione delle partecipazioni, con adeguata motivazione circa le prospettive di mantenimento della partecipazione e l’indicazione delle misure intraprese per il risanamento.
• Monitoraggio dell’esecuzione del piano. L’ente socio adotta un sistema di monitoraggio periodico dell’avanzamento del piano, rilevando tempestivamente gli scostamenti potenzialmente impattanti sugli esiti attesi, valutando l’eventuale necessità di un aggiornamento delle misure.

Il rapporto tra i vincoli CCII per le partecipate che operano nel perimetro TUSP

L’aumento del ricorso a piani di risanamento elaborati in linea con le prescrizioni CCII comporta il rischio di un presidio non adeguato delle indicazioni TUSP; tale rischio è indotto dai tempi ristretti di reazione, a loro volta correlati alla tardiva emersione della crisi.

Al fine di assicurare un adeguato presidio dei fattori che caratterizzano la presenza di un duplice binario, si rappresenta l’opportunità:

• Rappresentare le rilevazioni ex art. 6, comma 2 TUSP, dando conto delle modalità e dei tempi che hanno portato il Programma di valutazione del rischio a segnalare l’insorgere della soglia critica.
• Verificare la compatibilità con l’art. 14, comma 5 TUSP, indicando la presenza di interventi di soccorso finanziario del socio pubblico e la sussistenza di perdite reiterate triennali.
• Riscontrare il raccordo con gli obblighi di comunicazione e monitoraggio, rilevando il rispetto del flusso informativo verso la Corte dei Conti, l’aggiornamento sulla piattaforma MEF e l’implementazione del sistema di monitoraggio ai sensi del TUEL e del TUSP.

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Immagine di copertina – Coral Reef Cover – Trends in West Atlantic

Coral Reef Cover – Trends in West Atlantic — Environmental Graphiti® | Climate Change and Sea Level Rise Impact on Coral Reef Growth

1. “Comma 1. Le società a controllo pubblico, che svolgano attività economiche protette da diritti speciali o esclusivi, insieme con altre attività svolte in regime di economia di mercato, in deroga all’obbligo di separazione societaria previsto dal comma 2-bis dell’articolo 8 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, adottano sistemi di contabilità separata per le attività oggetto di diritti speciali o esclusivi e per ciascuna attività. Comma 2. Le società a controllo pubblico predispongono specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale e ne informano l’assemblea nell’ambito della relazione di cui al comma 4. Comma 3. Fatte salve le funzioni degli organi di controllo previsti a norma di legge e di statuto, le società a controllo pubblico valutano l’opportunità di integrare, in considerazione delle dimensioni e delle caratteristiche organizzative nonché dell’attività svolta, gli strumenti di governo societario con i seguenti: a) regolamenti interni volti a garantire la conformità dell’attività della società alle norme di tutela della concorrenza, comprese quelle in materia di concorrenza sleale, nonché alle norme di tutela della proprietà industriale o intellettuale;
   b) un ufficio di controllo interno strutturato secondo criteri di adeguatezza rispetto alla dimensione e alla complessità dell’impresa sociale, che collabora con l’organo di controllo statutario, riscontrando tempestivamente le richieste da questo provenienti, e trasmette periodicamente all’organo di controllo statutario relazioni sulla regolarità e l’efficienza della gestione;
   c) codici di condotta propri, o adesione a codici di condotta collettivi aventi a oggetto la disciplina dei comportamenti imprenditoriali nei confronti di consumatori, utenti, dipendenti e collaboratori, nonché altri portatori di legittimi interessi coinvolti nell’attività della società;
   d) programmi di responsabilità sociale d’impresa, in conformità alle raccomandazioni della Commissione dell’Unione europea. Comma 4. Gli strumenti eventualmente adottati ai sensi del comma 3 sono indicati nella relazione sul governo societario che le società controllate predispongono annualmente, a chiusura dell’esercizio sociale e pubblicano contestualmente al bilancio d’esercizio. Comma 5. Qualora le società a controllo pubblico non integrino gli strumenti di governo societario con quelli di cui al comma 3, danno conto delle ragioni all’interno della relazione di cui al comma 4.” ↩︎
2. “Qualora emergano, nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio di cui all’articolo 6, comma 2, uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo della società a controllo pubblico adotta senza indugio i provvedimenti necessari al fine di prevenire l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento.” ↩︎
3. Calcolato in conformità ai principi OIC e al valore d’uso degli attivi. ↩︎
4. “Non costituisce provvedimento adeguato, ai sensi dei commi 1 e 2, la previsione di un ripianamento delle perdite da parte dell’amministrazione o delle amministrazioni pubbliche socie, anche se attuato in concomitanza a un aumento di capitale o ad un trasferimento straordinario di partecipazioni o al rilascio di garanzie o in qualsiasi altra forma giuridica, a meno che tale intervento sia accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale, dal quale risulti comprovata la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività svolte, approvato ai sensi del comma 2, anche in deroga al comma 5.” ↩︎