Il contratto di disponibilità come strumento di accelerazione di opere pubbliche
Analisi dell’istituto e suggerimenti della Corte dei Conti per la sua promozione
Il contratto di disponibilità è una soluzione amministrativa con la quale è possibile realizzare e mettere a disposizione di Amministrazioni aggiudicatrici opere destinate all’esercizio di un pubblico servizio.
Pur rientrando nel più ampio fenomeno del partenariato pubblico-privato, il contratto di disponibilità si caratterizza per la possibilità di riunire in un’unica procedura di gara: progettazione, realizzazione e manutenzione dell’opera.
L’istituto ha ribaltato i ruoli: l’Amministrazione diventa conduttore e si impegna ad erogare un canone omnicomprensivo, mentre i privati restano i proprietari dell’opera che hanno realizzato ad hoc per l’Ente.
L’affidatario deve assumersi tutti i rischi, a partire da quelli di natura finanziaria, e farsi carico di: progettare, realizzare e garantire la piena fruibilità dell’opera, assicurando la manutenzione sia ordinaria che straordinaria.
Inquadramento normativo
Il contratto di disponibilità è disciplinato dall’articolo 188 del nuovo Codice degli appalti (D. Lgs. 50/2016) laddove viene stabilito al comma 1 che “L’affidatario del contratto di disponibilità è retribuito con i seguenti corrispettivi, soggetti ad adeguamento monetario secondo le previsioni del contratto“:
a) un canone di disponibilità, da versare soltanto in corrispondenza alla effettiva disponibilità dell’opera; il canone è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità della stessa per manutenzione, vizi o qualsiasi motivo non rientrante tra i rischi a carico dell’amministrazione aggiudicatrice ai sensi del comma 3;
b) l’eventuale riconoscimento di un contributo in corso d’opera, comunque non superiore al cinquanta per cento del costo di costruzione dell’opera, in caso di trasferimento della proprietà dell’opera all’amministrazione aggiudicatrice;
c) un eventuale prezzo di trasferimento, parametrato, in relazione ai canoni già versati e all’eventuale contributo in corso d’opera di cui alla precedente lettera b), al valore di mercato residuo dell’opera, da corrispondere, al termine del contratto, in caso di trasferimento della proprietà dell’opera all’amministrazione aggiudicatrice.
Sempre l’articolo 118, chiarisce al comma 2 che “L’affidatario assume il rischio della costruzione e della gestione tecnica dell’opera per il periodo di messa a disposizione dell’amministrazione aggiudicatrice. Il contratto determina le modalità di ripartizione dei rischi tra le parti, che possono comportare variazioni dei corrispettivi dovuti per gli eventi incidenti sul progetto, sulla realizzazione o sulla gestione tecnica dell’opera, derivanti dal sopravvenire di norme o provvedimenti cogenti di pubbliche autorità. Salvo diversa determinazione contrattuale e fermo restando quanto previsto dal comma 5, i rischi sulla costruzione e gestione tecnica dell’opera derivanti da mancato o ritardato rilascio di autorizzazioni, pareri, nulla osta e ogni altro atto di natura amministrativa sono a carico del soggetto aggiudicatore”.
È importante inoltre richiamare in questa nota il comma 16, dell’art. 183 del Codice degli appalti che recita “La proposta di cui al comma 15[i], primo periodo, può riguardare, in alternativa alla concessione, tutti i contratti di partenariato pubblico privato”, rendendo possibile anche la presentazione di una proposta, iniziativa privata, all’Amministrazione pubblica.
L’indagine della Corte dei Conti
La Corte dei Conti ha svolto un’indagine[ii] finalizzata a riscontrare le ragioni della scarsa applicazione, fornendo spunti di riflessione utili sia ad una migliore comprensione dei vantaggi sia al superamento delle perplessità connesse alle numerose innovazioni dello strumento.
L’indagine conferma che i contratti di disponibilità offrono un set di opzioni che facilitano la realizzazione di opere, anche di grandi dimensioni, aventi carattere di urgenza e dotate di una capacità di generazione di entrate proprie non sufficiente alla integrale copertura del costo di realizzazione e di gestione dell’opera stessa.
Il contratto di disponibilità, come indicato nel III Capitolo della relazione[iii], consente ad una Pubblica Amministrazione di acquisire la disponibilità di immobili, di proprietà privata, da destinare ad un pubblico servizio, pur in assenza della totalità delle risorse finanziarie iniziali.
L’istituto si caratterizza, tra l’altro, per:
- Possibilità di realizzare le opere senza gravare sul Patto di stabilità per l’Amministrazione appaltante;
- Accollo integrale dei rischi di progettazione, realizzazione e gestione sugli operatori privati;
- Mantenimento dell’opzione di acquisizione dell’opera nel corso del contratto;
- Semplificazione amministrativa connessa all’aggregazione della progettazione, costruzione e gestione in un’unica procedura;
- Struttura contrattuale aperta che consente la piena esplicitazione delle esigenze dell’Amministrazione;
- Agevole possibilità di reperimento di risorse finanziarie, grazie alla canalizzazione dei flussi derivanti dal canone di disponibilità.
L’affidamento può avvenire a seguito di un’unica procedura, l’Amministrazione, con l’affidamento, non si priva della possibilità di ottenere la proprietà, oltre al possesso, dell’immobile oggetto del contratto di disponibilità, potendo perfezionare l’acquisizione nel corso della durata del contratto.
Il contratto di disponibilità si presta anche alla realizzazione di opere fredde o tiepide, ovvero alla realizzazione di investimenti in cui non sussistono le condizioni per il ritorno dell’investimento attraverso i ricavi generati dagli utenti che, a vario titolo, usufruiscono del bene.
Trattandosi di una procedura amministrativa innovativa con un ridotto numero di casi applicati, il contratto di disponibilità presenta una rischiosità implicita sua. Per superare la ritrosia degli uffici ad affrontare le incertezze di uno strumento poco diffuso, ma suggerito a livello centrale, si propone di supportare le valutazioni preliminari con appropriate analisi ex ante, quali:
- Confronto comparativo tra le procedure potenzialmente applicabili, impiegando parametri trasparenti, certi e misurabili;
- Analisi costi benefici, svolta secondo gli standard previsti dalla Commissione Europea[iv].
Confronto tra le procedure alternative
Per quanto concerne le soluzioni amministrative applicabili, al netto dei costi complessivi della fruizione dell’opera su un arco temporale predefinito, ciò che si ritiene rilevi in modo decisivo sono i tempi di perfezionamento delle procedure che andrebbero pianificati tenendo conto di quanto indicato nel progetto di fattibilità tecnica ed economica[v], della cogenza del quadro esigenziale e delle complessità realizzative dell’opera, possibilmente analizzate con un accurato “CPM” del progetto. I fabbisogni cui deve rispondere un’opera variano a seconda della tipologia di servizio, dell’urgenza dettata da picchi di domanda o da mutazioni imprevedibili sul modello di offerta.
Analisi costi benefici
L’analisi costi benefici (ACB), eseguita secondo gli standard fissati a livello comunitario, fornisce un importante supporto alla decisione da parte dell’Amministrazione, in quanto consente di approcciare le valutazioni su una base informativa più ampia che valuta, oltre ai requisiti essenziali quali l’assenza di elementi potenzialmente dannosi per l’ambiente (“DNSH”), anche aspetti “laterali” correlati al servizio in sé ed all’opera.
L’ACB indaga non solo la fattibilità e la convenienza economica per l’Amministrazione, ma anche i vantaggi per la collettività indotti dalle sinergie che l’opera può generare con servizi privati stimabili mediante scenari di medio e lungo termine.
A titolo puramente esemplificativo, ipotizzando l’impiego del contratto di disponibilità per la creazione di una “Cittadella Giudiziaria”, si possono ottenere i seguenti vantaggi diretti ed indiretti:
- Opportunità per l’Amministrazione di disporre di una struttura scalabile che consenta di acquisire maggiori spazi e servizi connessi nel tempo, in base alla crescita della domanda;
- Facilitazione degli accessi alla cittadinanza mediante la creazione di parcheggi e di sistemi di collegamento che beneficiano della concentrazione degli uffici in unico “polo”;
- Concentrazione del sistema dell’offerta di servizi specialistici connessi (informatica, traduzioni, ricerca, …) con crescita della qualità delle prestazioni e dell’occupazione;
- Delocalizzazione degli Ordini e di studi professionali, con riduzione della mobilità, del traffico e dell’inquinamento, crescita della produttività e accelerazione dei tempi di esecuzione delle attività.
Tali vantaggi, misurabili secondo metriche più o meno complesse, generano impatti economici, sociali ed ambientali che, oltre a completare il quadro valutativo, rendono molto più accurata e lungimirante ogni decisione di investimento.
[i] Gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, incluse le strutture dedicate alla nautica da diporto, anche se presenti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente. La proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.
[ii] Corte dei Conti – Deliberazione 20 luglio 2020, n. 7/2020/G – Il ricorso ai Contratti di Disponibilità nel quadro della nuova disciplina di efficientamento delle amministrazioni.
[iii] Capitolo III – Finalità del contratto di disponibilità è scritto “Il contratto di disponibilità appare diretto a consentire ad una Amministrazione pubblica, anche in assenza delle necessarie risorse finanziarie, di poter acquisire la disponibilità di immobili, di proprietà privata, da destinare ad un pubblico servizio, adeguati alle proprie esigenze, a seguito di un’unica procedura di gara di progettazione, realizzazione e manutenzione dell’opera. L’Amministrazione rimane libera di acquisire o meno l’immobile oggetto del contratto di disponibilità in un secondo momento. Tale contratto sembra rivolto, in modo particolare, alla realizzazione delle c.d. “opere fredde”, vale a dire delle opere per le quali il recupero del valore dell’investimento effettuato dal soggetto privato avviene, non attraverso i ricavi percepiti dagli utenti che usufruiscono del bene (es. parcheggi, ecc.), ma attraverso i ricavi percepiti dalla stessa Amministrazione pubblica (es. uffici, scuole, ospedali, ecc.).
Si tratta, dunque, di uno strumento contrattuale che consente, almeno potenzialmente, di soddisfare le esigenze della collettività amministrata, riferite al reperimento e utilizzazione di opere che non sono in grado di produrre flussi finanziari positivi idonei a consentirne l’autofinanziamento, mediante l’utilizzazione di capitali privati di cui potrebbe risultare sufficientemente garantita la redditività nel tempo attraverso il pagamento, da parte della Amministrazione pubblica, quantomeno, del canone di disponibilità”.
[iv] Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020.
[v] Il Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE) si compone di quattro documenti: Quadro esigenziale, DOCumento Preliminare Alla Progettazione (DOCFAP), Documento di indirizzo alla progettazione (DIP), Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE).
FONTI:
Corte dei Conti – Deliberazione 20 luglio 2020, n. 7/2020/G – Il ricorso ai Contratti di Disponibilità nel quadro della nuova disciplina di efficientamento delle amministrazioni.
Codice degli appalti – Decreto legislativo, 18/04/2016 n° 50, G.U. 19/04/2016.
Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020.
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